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取消高校教师事业编制管理的理性之思

时间:2017-04-13  来源:教师教育研究 2017年1月   作者:田贤鹏   点击:

取消高校教师事业编制管理的理性之思

田贤鹏

[摘要]施行高校教师事业编制管理有其历史功绩,也有其历史痼疾。取消高校教师事业编制管理是新时期全面深化高校人事制度改革的必然趋势,有其内在的统一变革逻辑。打破人才流动壁垒,优化人力资源配置是国家人力资源管理的逻辑;释放制度创新空间,落实高校自主管理是高校依法自主办学的逻辑;优化教师发展生态,保障教师合法权益是教师公平自由发展的逻辑。取消高校教师事业编制意味着政府教师管理职能的转变、高校教师管理权限的扩增、教师终身职业身份的打破,但在实践操作中不可盲目推进,需注意高校自主管理能力的提升、教师权益保障机制的完善、健康人才流动市场的培育、配套协同政策措施的支持。

[关键词]高校教师;事业编制;人才流动;自主管理

[中图分类号]G649.21  [文献标识码]A  [文章编号]1672-5905(2017)01-0042-05  

事业单位是指“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。”在我国,高校属于事业单位,教师因纳入事业单位编制管理、经费由政府统一支出而与公务员一起被称为是“吃国家饭的铁饭碗”。取消高校教师事业编制管理是指取消国家对高校教师事业编制的规模、职称、级别和工资水平等方面的行政控制。2015年5月,北京印发《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》,正式开启了取消高校教师事业编制管理试点改革,引发了舆论空前关注。对此,支持者认为僵化的编制管理制约教师合理流动,阻碍高校自主管理和自由发展;反对者认为取消高校教师编制的前提条件不成熟,如若盲目取消,必将损害教师权益、陷入混乱局面。笔者认为取消高校教师事业编制管理是未来的大势所趋,但不可盲目推进,须有配套政策支持。厘清取消高校教师事业编制的来龙去脉和深层机理是顺利推进我国高校教师管理机制改革必须形成的理论自觉和实践需要。  

一、为何要取消高校教师事业编制管理

事业编制管理的产生是特定历史阶段特殊国情的产物。不可否认,施行事业编制管理曾在推动高校师资队伍建设、保障高校稳定发展方面发挥过巨大作用。但随着现代大学制度建设进程的加快与市场化制度改革的全面深化,其弊端也日趋显露。

(一)我国高校教师事业编制管理的历史痼疾编

制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配,事业编制管理是随着编制机构的产生而产生的。长期以来,我国高校教师的事业编制管理被认为是计划经济时代的遗留产物。新中国成立之初,为了完成社会主义改造,国家将大量的私立学校、教会学校收归国有,加强了教育控制权,实行了高度集中的教育管理体制,高校教师编制开始统一由国家管理。从1949年12月成立政务院及其所属单位机构编制审查委员会到1956年3月设立中央、省(市)、县三级编制委员会,我国事业编制管理的体系结构逐步完善,编制管理的权限不断集中,高校教师的编制被国家严格控制。此后,编制机构虽然历经多次调整和改革,但这种集权的管理模式却一直没有松动甚至有所加强。1963年5月,设立国家编制委员会;1982年5月,撤销国家编制委员会,与国家劳动总局、国家人事局、国务院科技干部局合并组成劳动人事部;1988年6月,成立国家机构编制委员会,由总理兼任主任,办公室设在人事部;1991年成立中央机构编制委员会,统一管理全国党政机关,人大、政协、法院、检察院,各民主党派、人民团体机关及事业单位的机构编制工作。至此,我国的编制管理机制基本成型。从历史演变来看,《高等教育法》虽明确规定高校自成立之日起取得法人资格,依法自主办学,但教师的管理权限却始终掌控在政府手中。时至今日,我国虽逐步完成了从社会主义计划经济体制向市场经济体制的转变,明确提出:“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”,但高校教师流动的市场机制却仍然没有建立,各种束缚高校与教师自由发展的计划性制度壁垒仍然广泛存在。  

(二)取消我国高校教师事业编制管理的变革逻辑

政校不分、学术与行政不分是我国高校管理体制饱受诟病的深层原因。在全面深化高校人事管理体制改革、推进国家教育治理体系与治理能力现代化的历史背景下,取消高校教师事业编制管理是对新时期教育发展新矛盾的新回应,是打破政校不分、学术与行政不分局面的重要构成内容。从国家、高校和教师层面来看,取消高校教师事业编制有其内在的统一变革逻辑。

1.国家人力资源管理的逻辑:打破人才流动壁垒,优化人力资源配置

在我国的经典话语体系中,工作中的人有体制内与体制外之分,人才在体制内外的流动有着严格的门槛限制,体制内的工作往往因有较好的福利保障和社会地位而对体制外的人具有较高的吸引力,编制内的教师因高校的事业单位性质而被认为是体制内的人。事实上,高校这种体制内外的二元结构是一种人为的制度性障碍,它在客观上设置了人才的流动壁垒,阻碍了人力资源的合理配置与公平竞争,违背了人才自由流动的现代治理逻辑。取消高校教师事业编制管理实际上就是扫除体制内外二元结构的制度性障碍,以期打破体制内僵化低效的人事管理格局,建立全国统一的人才流动市场,激发人才流动的动力和活力,从而为提升国家人力资源管理效率、实现人才价值最大化提供良好的制度性支持。

2.高校依法自主办学的逻辑:释放制度创新空间,落实高校自主管理

教师管理权在高校办学自主权中具有特殊性地位,英美等国高校正是因为享有充分的高校教师管理权而在教师评聘等方面具有高度的灵活性和选择性,从而使得高校可以根据实际发展需要制定具有自身特色的教师管理制度、自由选择符合自身办学定位的高素质人才。但一直以来,我国高校却因行政化的教师编制管理羁绊而在组织机构设置及其人员定额与职务分配等方面受到诸多外部限制,严重束缚了高校的自主创新空间。而且,当前我国高校因编制数量限制而出现了大量以人事代理和劳动合同方式工作的编制外教师,这些教师因同工不同酬的不公正待遇而消极倦怠,陷入恶性管理循环,进而影响到人才培养质量。随着现代大学制度的建立和完善,编制管理已经成为抑制高校教师制度创新的重大阻力。取消高校教师事业编制管理是现代大学依法自主办学的内在要求,无疑可为高校的健康持续发展注入旺盛生命力。

3.教师公平自由发展的逻辑:优化教师发展生态,保障教师合法权益

公平自由发展是教师享有的基本权利,公平自由的制度环境和氛围是保障高校教师公平自由发展的客观基础。但在我国,依据是否有编制而将教师分为编制内教师和编制外教师,这在制度上损害了教师公平自由发展的客观基础。有观点认为取消教师编制将打破教师“铁饭碗”,消弱教师社会地位,损害教师权益。实质上,持有此观点者多是基于体制内教师的立场。编制本就是一种人为的制度性障碍,由于编制“围墙”的存在,编制内教师因担忧机会成本过高而不敢向外流动,编制外教师因向往稳定的“铁饭碗”而极力向内涌入。对体制内教师而言,编制虽是一种制度保护,但易造成滥竽充数、坐吃空饷的低效率问题,严重破坏了公平发展的氛围。取消高校教师事业编制、建立教师自由流动市场机制不仅有利于给所有教师的自由发展构建一个相对公平的竞争平台,而且能够解决编外教师同工不同酬和发展机会不平等的现实问题。  

二、取消高校教师事业编制管理意味什么

取消高校教师事业编制管理实际是取消政府对教师的直接管理,将教师编制权限真正归还给学校。对于政府、高校和教师而言,取消高校教师事业编制管理都具有深远意味。

(一)意味着政府教师管理职能的转变:从行政主导到服务监督

20世纪80年代以来,盛行于西方的新公共管理理论开始对传统的自上而下式行政管理展开激烈批判,提出了政府职能由行政主导向服务监督的变革取向。受新公共管理理论思潮影响,我国教育领域变革也呈现出显著的新公共管理特征,取消高校教师事业编制管理呼声的出现便是这一思潮的产物之一。目前我国高校教师编制管理仍然沿用的是1999年中编办、教育部和财政部联合颁布的《普通高等学校编制管理规程》。从内容来看,该规程明确规定“政府编制主管部门会同教育、财政部门制订高等学校编制管理法规、政策,负责审批高等学校编制”,而且确立了以生员比和师生比为核心的编制定额标准和具体计算公式。不得不说,这样一种以行政控制为主要手段的管理模式是计划经济时代的遗留产物,早已经无法适应现代大学制度的自主管理要求,也不符合市场在资源配置中起决定性作用的基本精神。随着国家教育治理体系和治理能力现代化和全面深化高校人事管理制度改革的推进,政府在教师管理的职能定位已经发生了根本性改变,之前过多行政干预的政府管理模式弊端日趋凸显,以服务监督为核心的新型政府管理模式正成为高校人事管理变革的基本方向。取消高校教师编制正是顺应新公共管理这样一种趋势,是政府教师管理职能转变的具体体现,它对政府在教师管理中的角色提出了新要求。  

(二)意味着高校教师管理权限的扩增:从被动计划到自主定额

我国是一个典型的中央集权制国家。长期以来,政府既是教育的举办者,又是教育的办学者和管理者。学校则处于外控的管理模式之下,形成了对政府的高度依赖,充当着被动执行的角色。但随着现代大学制度的引进与国家教育治理体系与治理能力现代化的推进,高校自主办学的呼声不断高涨、对于教师管理权限的要求不断扩增。尽管早在1998年,我国《高等教育法》就明确定高校自成立之日起取得法人资格,校长享有聘任和解聘教师的权利,但实践操作中这种独立法人资格并没有得到应有彰显,教师管理的权限也被缩减为自主决定用人形式,具体的教师聘任需要报送政府批准、教师规模需要通过政府定额,教师工资受到政府控制。在原有编制管理的格局下高校在教师管理中处于一种被动安排的地位,缺乏高校作为独立法人应有的尊严。取消高校教师事业编制是政府财权与人权的下放,是高校教师管理权利的回归,是实现高校特色自主发展的应有之义。特别是在“双一流”大学建设的今天,高校对于人才的渴望前所未有,但因编制管理而导致人才引进面临一系列的程序和制度困境。高校教师管理权限的扩增无疑将改变这样一种局面,对于人才、尤其是国际顶尖人才的引进具有重大意义,对于高校特色发展和“双一流”大学建设无疑具有深远影响。  

(三)意味着教师终身职业身份的打破:从稳定固化到流动竞争

拥有编制被认为是取得国家职业身份的标志,被认为是“吃国家饭的铁饭碗”。说教师职业是“吃国家饭的铁饭碗”其实有两层含义:一是说教师职业稳定有保障,具有终身身份的固化特征;二是说教师待遇由国家公共事业经费安排,不会受到市场波动风险的影响。不可否认,稳定的教师国家职业身份可以为教师全身心地投到人才培养、科学研究和社会服务提供心理安全保证和物质安全保证。但也正是因为拥有这样一种稳定固化的国家职业身份,教师行业可能会陷入僵化低效、缺乏流动活力的生态困局。长期以来,我国高校都没有建立相应的教师淘汰退出机制,教师职业带有显著的终身化特征,导致滥竽充数的劣币驱逐良币问题,损害了教师群体的工作积极性。取消高校教师事业编制实际是希望建立一种流动竞争的淘汰退出机制,筛选出真正合格的人民满意教师,给辛勤工作、能力突出的教师营造自由发展的制度氛围。在新自由主义看来,高校教师管理本就应该是一个动态开放的生态系统,流动竞争是教师质量不断提升、学校持续健康发展的保障。取消教师编制将使得教师在高校与高校、高校与企业、高校与科研院所之间的自由流动变得更为顺畅和自由。打破当前教师流动的编制壁垒是形成教师流动市场、发挥市场在资源配置中决定性作用的制度前提。  

三、取消高校教师事业编制管理需要注意哪些问题

高校教师事业编制管理关涉多方主体利益,取消高校教师事业编制管理必然将触动既得利益者的既得利益,遭遇利益受损者的压力和阻力。如何减少这种压力和阻力是考验变革者智慧和魄力的关键所在,而且在推进过程中,还需要特别注意变革引发的后续性问题和次生性问题。

(一)高校自主管理能力的提升

“一管就死,一放就乱”是政府简政放权难以走出的怪圈,对于取消高校教师事业编制管理,有学者也表达了类似的担忧,认为我国高校尚不具备自主管理能力、缺乏自主管理的理论与实践自觉,盲目放权可能会导致教师权益受损。此种担忧十分必要,取消高校教师事业编制实际上是将教师管理的人权和财权下放给高校,这对高校的自主管理能力而言无疑提出了更高的要求和挑战。当前,我国高校内部管理中存在着以公谋私、权力寻租,以行政权力取代学术权力,教育家办学精神缺失等方面的突出问题。如果教师管理权力利用不当,确有可能造成上述担忧的产生。因此,提升高校自主管理能力就成为取消高校教师事业编制管理的重要条件。首先要坚持依法办学、以章程办学,规范教师聘任和解聘的程序和规则,避免教师管理权力使用的随意性和独断性。其次要拓展和完善学术委员会的学术职能,推进教授治校和学术自由,坚持行政权力为学术权力服务的基本价值导向。第三要构建教师聘任和解聘的信息公开平台,及时公布相关真实信息,接受社会公众和舆论媒体监督。

(二)教师权益保障机制的完善

有学者指出取消高校教师事业编制打破了教师的“铁饭碗”,其在编制内享有的一系列权益会受到损害,可能出现高校教师离职潮现象。在此,需要明确的是取消高校教师事业编制的实践基础是保障教师权益不受损害,促进教师健康合理流动。当前,我国高校教师权益保障问题主要体现在两方面:一是聘任制的配套法规建设严重滞后;二是教师权利救济渠道单一。高校教师事业编制取消后,这两方面的问题将会进一步突显和加剧,因此完善教师权益保障机制就显得尤为必要。首先要完善教师权益申诉制度。现阶段虽然很多高校已经建立了教师申诉制度,但离程序正义与实质正义的要求还有较大差距,《教师法》关于教师申诉的现有规定存在明显不足,需要进一步从国家层面出台具体实施细则。其次要完善教师社会保障制度。编制取消后教师的社会地位和福利待遇有可能面临被消弱的风险,因此要从住房保障、医疗保障、养老保障等方面全面提升教师待遇,从而保证优秀人才进入高等教育领域。第三要健全教师奖惩评价机制。奖惩评价对高校教师具有重要的导向功能,奖惩评价机制的完善程度直接影响到教师工作的积极性和主动性,直接影响到学校整体的教学科研风气。  

(三)健康人才流动市场的培育

“建立合理有序的教师流动机制是高校学术劳动力市场的本质要求。”虽然取消高校教师事业编制为教师自由流动扫清了制度性壁垒,但我国并没有真正形成合理有序、公平健康的人才流动市场。高校教师仍然是一个相对封闭的群体,不仅向高校系统外部(如科研院所、企业、公益机构等)流动甚少,而且在高校系统内部的流动性也严重不足。充分的流动性是保障教师资源合理配置的重要基础,是高校保持蓬勃发展的内在动力。培育健康的人才流动市场正是取消高校教师事业编制的关键意义所在。一方面要建立教师退出机制,形成可进可出、优胜劣汰的基本格局。为了促进教师流动、激发教师活力,美国高校普遍采用过了“教师非终身”和“非升即走”制度,目前国内也有很多高校借鉴了这样一种制度,北京大学便是其中的较早者。另一方面要打造公平、诚信的市场环境,形成完善的、符合教师流动逻辑的市场规则体系。当前我国高校教师流动存在一个突出的矛盾,即教师对自身的工作单位和环境满意度很低,但却不愿意换一个新的工作单位和环境,虽然原因多种多样,人才流动市场的不健全是其中的重要影响因素。  

(四)配套协同政策措施的支持

取消高校教师事业编制不仅牵动高校内部治理推进,甚至关涉高校、政府与市场关系的重新定位和调整。“脱离建设现代大学制度的轨道,人事改革就失去了方向;离开综合改革的整体架构,人事制度改革单兵突进,也难免事倍功半,甚至无功而返。”为避免无功而返、陷入僵局,取消高校教师事业编制改革必须要有配套政策协同措施的支持。首先要以政策文件形式明确政府与高校在教师管理中的职责权限、中央政府与地方政府在教师管理的职责权限以及高校内部人事部门与学术委员会的职责权限。其次要对原有的各级各类编制机构进行优化调整、重新定位,我国已经建立了从中央到地方、横跨各部门的庞杂编制机构系统,教师编制管理的取消必然会对职能和权限产生较大冲击,因此需要对其职能定位进行深化研究以保障改革的顺利推进。第三确立取消高校教师事业编制的程序、方法和步骤,对原有编制内的教师要有相应的配套政策支持,对新入职教师和已有的编制外教师也要有相应的配套支持。第四要厘清和理顺财务部门和人事部门的财权和人权,具体包括中央财政部门与教育部门的财权与人权问题,地方财政部门与教育部门的财权与人权问题,中央财政部门、地方财政部门与高校的财权与人权问题等。